STS 875/2022, 28 de Octubre de 2022
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO
Con fecha 19 de marzo de 2018, el Juzgado de lo Social no 4 de Santa Cruz de
Tenerife, dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes
hechos:
"PRIMERO.- A Doña Tania, mayor de edad, con DNI NUM000, le fue
reconocida en fecha 20 de septiembre de 2011 una pensión de jubilación por el
organismo demandado, con una base reguladora de 749,63 euros en un
26,47% a cargo de España y con efectos económicos de 27 de abril de
2010. La citada resolución incluye el percibo de un complemento por residencia
en el importe de 236,73 euros y hace constar que -si percibe complemento por
residencia, su cuantía puede variar en función de las pensiones de
Instituciones extranjerías y se suprimirá si fija su residencia fuera del territorio
nacional-.
SEGUNDO.- A la demandante se le reconoció una pensión de jubilación a
cargo de Venezuela, la cual no se percibe desde el 11 de abril de
2016. (documento 4 de la actora).
TERCERO.- Se ha procedido ha reducir la cuantía de la pensión y suprimir el
complemento a mínimos sin dictar resolución expresa.
CUARTO.- La actora percibió pensión original de 420,38 euros. En noviembre y
diciembre de 2013 se le abonaron 366,47 euros; en enero y febrero de 2014
366,91 euros; en marzo 318,61 euros. Eliminado el complemento a mínimos la
pensión se redujo a 177,57 euros.
QUINTO.- La parte actora presentó reclamación administrativa previa el 14 de
marzo de 2017.(documento 12 de la actora).
SEXTO.- El Grupo parlamentario socialista presento proposición no de ley para
-paliar la situación de desproteccion generada a los pensionistas españoles
afectados por la prolongada suspensión del pago de sus pensiones por parte
del gobierno de Venezuela-".
En dicha sentencia consta el siguiente fallo: "Que DEBO ESTIMAR y ESTIMO
la demanda presentada por Doña Tania frente al INSS y la TGSS y, en
consecuencia, reconocer a la actora el derecho a que se restablezca el
complemento a mínimos en la pensión de jubilación y el mantenimiento de la
pensión anterior con abono de las cantidades dejadas de percibir desde el 11
de abril de 2016 y con las consecuencias legales y económicas inherentes a la
misma".
SEGUNDO
La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la representación de Da
Tania, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, la
cual dictó sentencia en fecha 12 de marzo de 2019, en la que consta el
siguiente fallo: "Estimamos el recurso de suplicación interpuesto por
INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, contra Sentencia
000107/2018 de 19 de marzo de 2018 dictada por el Juzgado de lo Social No 4
de Santa Cruz de Tenerife en los autos de 0000564/2017-00, sobre Jubilación,
con revocación de la misma, se desestima la demanda y, en consecuencia, se
absuelve al Organismo recurrente de las pretensiones deducidas en su contra".
TERCERO
Por la representación de Da Tania, se formalizó el presente recurso de
casación para la unificación de doctrina. Se invoca como sentencia
contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal
Supremo, 21 de marzo de 2006 (R. 5090/2004).
CUARTO
Por providencia de esta Sala de 28 de noviembre de 2019, se admitió a trámite
el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y por diligencia
de ordenación se dio traslado del mismo a la parte recurrida para que
formalizara su impugnación en el plazo de quince días.
La parte recurrida ha impugnado el recurso alegando la falta de contradicción
entre las sentencias comparadas en atención al régimen reglamentario
aplicable en cada caso. Igualmente, refiere la existencia de falta de contenido
casacional al entender que la sentencia recurrida ha resuelto conforme a
derecho.
QUINTO
Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el
sentido de considerar que el recurso debe ser desestimado por no existir
contradicción entre las sentencias comparadas. Y tal falta de identidad, a su
juicio, viene determinada por el cambio que se introdujo en el Real Decreto
(RD) 2350/2004, que vino a alterar el precedente que justifica que el criterio
jurisprudencial existente bajo este no pueda seguir manteniéndose en el actual,
lo que permite justificar el distinto fallo que se ofrece en cada sentencia.
SEXTO
Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los
autos, señalándose para votación y fallo el día 26 de octubre de 2022, fecha en
que tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO
La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina
se centra en determinar el derecho de la parte actora el complemento de
mínimos en un caso en el que la pensión de jubilación a complementar lo es a
pro-rata temporis y no percibe del otro Estado (Venezuela), la parte de pensión
que le debe abonar.
La parte actora ha formulado dicho recurso contra la sentencia dictada por la
Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Canarias, Santa
Cruz de Tenerife, de 12 de marzo de 2019, rec. 425/2018, que estima el
interpuesto por la Entidad Gestora, revocando la sentencia dictada por el
Juzgado de lo Social núm. 4 de Santa Cruz de Tenerife, en los autos 564/2017
y desestimando la demanda.
Según recoge la sentencia recurrida, a la actora le fue reconocida por el
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), en fecha 20 de septiembre de
2011, una pensión de jubilación con una base reguladora de 749,63 euros, en
un 26,47% a cargo de España y con efectos económicos de 27 de abril de
2010; se incluye un complemento por residencia por 236,73 euros. Se le
reconoció una pensión de jubilación a cargo de Venezuela, que no se percibe
desde el 11 de abril de 2016.Se ha procedido a reducir la cuantía de la pensión
y suprimir el complemento por mínimos sin resolución expresa.
La Sala de suplicación, tras estimar algunas de las modificaciones fácticas
propuestas, desestima el primer motivo de censura jurídica, porque no
considera relevante en el caso la ausencia de declaración de la actora de los
ingresos percibidos por su pensión venezolana, precisamente porque no los
percibía.Estima, sin embargo, el segundo motivo. Al efecto señala, en esencia,
que a partir del Real Decreto (RD) 2350/2004, de 23 de diciembre, sobre
revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social para el
ejercicio 2005, se modifica la redacción del art. 13.3, que regula los
complementos por mínimos en los sucesivos Reales Decretos (RRDD)
equivalentes, de manera que se sustituye la expresión "la suma de los importes
reales de las prestaciones reconocidas" por "la suma de los importes de la
pensiones reconocidas", por lo que con la nueva redacción [que contiene
también el RD 1170/2015, de 29 de diciembre], al suprimirse la palabra
"reales", basta que la pensión extranjera esté reconocida para que su importe
compute a los efectos del derecho al complemento a mínimos, por lo que no
resulta aplicable la doctrina del Tribunal Supremo contenida, entre otras, en su
sentencia de 22 de noviembre (por error se dice enero) de 2005
(rec.5031/2004). Y la nueva regulación reglamentaria no incurre en "ultra vires",
ya que el actual art. 59.1 LGSS prevé: que el derecho a percibir los
complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones
será "en los términos que legal o reglamentariamente se determinen".
En el recurso de unificación de doctrina se formula el punto de contradicción
expuesto anteriormente para el que se identifica como sentencia de contraste
la dictada por esta Sala, el 21 de marzo de 2006 (rcud 5090/2004). En ella la
demandante solicitó pensión de jubilación, que le fue reconocida en el año
2000 con una base reguladora de 347.20 euros y un porcentaje, por años
cotizados, del 80% y factor "pro rata temporis" del 40% a cargo de España, en
cuantía de 166.10 euros de pensión inicial, 369 pesetas de mejoras y 8.929
pesetas de mínimo. Por la Seguridad Social venezolana le corresponde una
pensión de 144.000 bolívares, pero esa cantidad no le es abonada.
La Sala señala que se trata de decidir si el importe de la prestación a cargo de
la Seguridad Social venezolana debe tomarse en consideración para
determinar el importe del complemento por mínimos, habida cuenta de que el
beneficiario no ha llegado a percibir aquella prestación. Al efecto se remite a lo
decidido en su sentencia de 22 de noviembre de 2005 (rcud 5031/2004) [a la
que alude la sentencia recurrida], que parte de lo dispuesto en el art.
50 LGSS ["Los beneficiarios de pensiones del sistema de la Seguridad Social,
en su modalidad contributiva, que no perciban rentas de capital o trabajo
personal o que, percibiéndolas, no excedan de la cuantía que anualmente
establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado,
tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la
cuantía mínima de las pensiones, en los términos que legal o
reglamentariamente se determinen. (...) A los solos efectos de garantía de
complementos por mínimos, se equipararán a rentas de trabajo las pensiones
públicas que no estén a cargo de cualquiera de los regímenes públicos básicos
de previsión social."], entendiendo que la norma se refiere a cantidades
percibidas y no a cantidades devengadas; y que en el mismo sentido han de
ser interpretados los mandatos del art. 13.3 de los diferentes RRDD que fijan
los incrementos de pensiones para cada año [el último a la fecha RD 2/2004,
de 9 de enero, sobre revalorización de las pensiones del sistema de la
Seguridad Social para el ejercicio 2004], cuando en el supuesto de "pensiones
reconocidas en aplicación de normas internacionales", se garantiza al
beneficiario, en tanto resida en territorio español, el complemento
necesario: "Si, después de haber aplicado lo dispuesto en el apartado anterior,
la suma de los importes reales de las pensiones, reconocidas al amparo de un
convenio bilateral de Seguridad Social, tanto por la legislación española como
por la extranjera, fuese inferior al importe mínimo de la pensión de que se trate
vigente en cada momento en España, se le garantizará al beneficiario, en tanto
resida en territorio nacional, la diferencia necesaria hasta alcanzar el referido
importe mínimo de acuerdo con las normas generales establecidas para su
concesión.".La norma esta referida a importes reales de las pensiones, no a las
ideales derivadas del reconocimiento, aunque no se dé la efectividad. Es con
dichos importes reales con los que el beneficiario debe atender a sus
necesidades, que no pueden verse satisfechas con el importe de utópicas
pensiones reconocidas y que no son satisfechas y por las que, en tanto no se
hagan efectivas, tampoco han de soportar cargas fiscales.
Entre las sentencias existe la identidad necesaria para apreciar que sus
pronunciamientos son contradictorios,
En los dos casos se está planteando similar cuestión, referida a si la pensión
extranjera, pro-rata temporis, que tiene reconocida la parte actora pero no
percibe debe ser tomada a la hora de determinar el derecho al complemento
por mínimos. Claramente, las decisiones judiciales contrastadas son
contradictorias porque en la sentencia recurrida se ha incluido a los efectos de
fijar el derecho al complemento por mínimos mientras que en la de contraste se
ha excluido.
Es cierto que en la fecha del dictado de la sentencia de contraste el RD que
revaloriza y complementa las pensiones era otro al que existía al dictado de la
sentencia recurrida. Pero ello no obsta al efecto que aquí nos ocupa, a la hora
de establecer la identidad en hechos, fundamentos y pretensiones. Y ello
porque, al margen de que el momento en el que se deniega a la parte actora el
complemento reclamado, según los hechos declarado probados, es en el año
2017 cuando presenta la reclamación previa, esto es, bajo el RD 746/2016, que
en ese momento y para ese año tan solo fijaba la cuantía del complemento por
mínimos, resulta que aunque el RD 2350/2004 de 23 de diciembre, sobre
revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social para el
ejercicio 2005, y los posteriores hasta el RD 1170/2015, al establecer las reglas
para la revalorización y complemento de pensiones reconocidas en aplicación
de normas internacionales, hizo desaparecer de su contenido el término
"reales", ello no interfiere a la hora de analizar si estamos ante supuestos que
guardan similitud ya que, en definitiva, lo relevante son los hechos,
fundamentos y pretensiones y en los dos casos esos extremos guardan
similitud.
SEGUNDO
Escrito de interposición del recurso: normativa invocada y fundamentación de
su infracción.
La parte recurrente ha formulado un motivo de infracción normativa en el que
identifica como preceptos legales objeto del mismo el art. 13.3 del R
1170/2013, de 29 de diciembre, sobre revalorización de las pensiones del
sistema de la Seguridad social y de otras prestaciones sociales públicas y art.
13.3 del RD 2/2004 y RD 1425/2002 y RD 1170/2015; el art. 50 y 59.1 de
la LGSS 2015 junto con el art. 1 y 9.3 de la Constitución Española (CE) y el
Convenio de Seguridad social entre España y Venezuela, de 12 de mayo de
1988.
Según dicha parte, y aunque no realiza una expresa fundamentación del
motivo, sí que expone que la sentencia recurrida ha incurrido en la infracción
de aquellos preceptos legales y de la jurisprudencia de esta Sala que se
recoge en la sentencia de contraste y en la que en ella se cita al tomar en
consideración una pensión que no percibe y por ello denegarle indebidamente
el complemento por mínimos que demanda.
TERCERO
Normativa a considerar.
El art. 41 de la Constitución Española (CE), dentro de los principios rectores de
la política social y económica, dispone que "Los poderes públicos mantendrán
un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que
garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de
necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones
complementarias serán libres". El art. 53.3 de dicho texto cuando dispone que
"El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en
el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la
Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los
desarrollen".
El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social ( LGSS 1994) -vigente
al dictado de la sentencia de contraste- ya recogía en su art. 1 el derecho de
los españoles a la Seguridad Social, conforme a lo dispuesto
constitucionalmente, así como que la configuración de la acción protectora se
fundamentaba en los principios de universalidad e igualdad, entre otros ( art.
2.1) debiendo el Estado garantizar por dicha vía una protección adecuada
frente a las contingencias y situaciones que en dicha ley se recogían (art.
2.2). Bajo estas premisas e integrando el complemento a mínimos de las
pensiones de la Seguridad Social en el sistema como prestación de naturaleza
no contributiva (art. 86.2 b), el art. 50 regulaba el complemento para pensiones
inferiores a la mínima, disponiendo que "Los beneficiarios de pensiones del
sistema de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, que no perciban
rentas de capital o trabajo personal o que, percibiéndolas, no excedan de la
cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos
Generales del Estado, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios
para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, en los términos que legal o
reglamentariamente se determinen.
A los solos efectos de garantía de complementos por mínimos, se equipararán
a rentas de trabajo las pensiones públicas que no estén a cargo de cualquiera
de los regímenes públicos básicos de previsión social".
El régimen jurídico de dichos complementos por mínimos fue objeto de la Ley
27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del
sistema de Seguridad Social, en lo relativo a su importe (no podría ser superior
al de las prestaciones no contributivas vigentes en cada momento, con
determinas excepciones) y requisito de residencia se refiere, lo que llevó a la
modificación del art. 50 y la introducción de una nueva Disposición Adicional
54a en la LGSS1994, en la que se establecía que aquella limitación de cuantía
y residencia no sería de aplicación a pensiones causadas antes de 1 de enero
de 2013, aunque ello aquí resulta irrelevante.
Junto a ello, debemos traer a colación la Disposición adicional 62a de la
citada LGSS de 1994 que, referida al "Cómputo de ingresos a efectos del
reconocimiento o mantenimiento del derecho a prestaciones" disponía lo
siguiente: Se considerarán como ingresos los rendimientos del trabajo, del
capital, de actividades económicas y ganancias patrimoniales, en los mismos
términos en que son computados en el apartado 1 del artículo 50 de esta Ley
para el reconocimiento de los complementos para mínimos de pensiones,
cuando para el acceso o el mantenimiento del derecho a prestaciones
comprendidas en el ámbito de la acción protectora de esta Ley, distintas de las
pensiones no contributivas y de las prestaciones por desempleo, se exija, legal
o reglamentariamente, la no superación de un determinado límite de ingresos".
Posteriormente, el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social ( LGSS2015) -ya vigente en el caso que nos ocupa- bajos esos mismos
principios y naturaleza, regula en el art. 59 el complemento por pensiones
inferiores a la mínima en términos esencialmente similares en lo que aquí se
está cuestionando. Así, dice que " 1. Los beneficiarios de pensiones
contributivas del sistema de la Seguridad Social, que no perciban rendimientos
del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales,
de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas , o que, percibiéndolos, no excedan de
la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos
Generales del Estado, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios
para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, siempre que residan en
territorio español, en los términos que legal o reglamentariamente se
determinen..", y añade que "Los complementos por mínimos serán
incompatibles con la percepción por el pensionista de los rendimientos
indicados en el párrafo anterior, cuando la suma de todas las percepciones
mencionadas, excluida la pensión que se vaya a complementar, exceda el
límite fijado en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado
para cada ejercicio".
Dicha Ley de 2015, en su art. 50, mantiene similar regla de cómputo de
ingresos que la que recogía la Ley de 1994.
A nivel presupuestario, podemos partir de la Ley 4/1990, de 29 de junio,
de Presupuestos Generales del Estado para 1990, en cuyo art. 46,
sobre "Limitaciones para el reconocimiento de complementos para pensiones
inferiores a la mínima, en el sistema de la Seguridad Social", señalaba en su
apartado Uno que " En los términos que reglamentariamente se determinen,
tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la
cuantía mínima de pensiones los pensionistas de la Seguridad Social que no
perciban rentas de capital o trabajo personal, o que, percibiéndolas, no
excedan de 613.267 pesetas al año.
No obstante, los pensionistas de la Seguridad Social que perciban rentas por
los conceptos indicados en cuantía superior a la cifra señalada en el párrafo
anterior tendrán derecho a un complemento por mínimos cuando la suma en
cómputo anual de tales ingresos y de los correspondientes a la pensión ya
revalorizada resulte inferior a la suma de 613.267 pesetas, más el importe en
cómputo anual de la cuantía mínima fijada para la clase de pensión de que se
trate. En este caso, el complemento para mínimos consistirá en la diferencia
entre los importes de ambas sumas, siempre que esta diferencia no determine
para el interesado una percepción mensual conjunta de pensión y
complemento por importe superior al de la cuantía mínima de pensión que
corresponda en términos mensuales.
A los solos efectos de garantía de complementos para mínimos, se equipararán
a rentas de trabajo las pensiones públicas que no estén a cargo de cualquiera
de los regímenes públicos básicos de previsión social".
En su número Dos decía " Se presumirá que concurren las circunstancias del
primer párrafo del apartado anterior con respecto a las pensiones que durante
el ejercicio de 1988 hubiesen percibido por los conceptos indicados cantidades
superiores a 520.000 pesetas, salvo la prueba de que durante 1989 no
percibieron ingresos superiores a la cantidad indicada.."
A nivel reglamentario, el Real Decreto 863/1990, de 6 de julio, sobre
revalorización de pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras
prestaciones de protección social pública para 1990, como norma a partir de la
cual se recoge por primera vez una regulación reglamentaria de aquel
complemento en los términos que aquí se están cuestionando, fijando ya
entonces en el art. 13, respecto de las pensiones de Convenios Internacionales
unas reglas de revalorización sobre la base de la cuantía teórica, y otra para la
determinación del complemento por mínimo del siguiente contenido: " 3. Si
después de haber aplicado lo dispuesto en el número anterior, la suma de los
importes reales de las pensiones, reconocidas tanto en virtud de la legislación
española como extranjera, fuese inferior al importe mínimo de la pensión de
que se trate vigente en cada momento en España, se le garantizará al
beneficiario, en tanto resida en territorio nacional, la diferencia necesaria hasta
alcanzar el referido importe mínimo, de acuerdo con las normas generales
establecidas para su concesión.
Y añade que "4. A efectos de lo establecido en los artículos 4.o a 6.o del
presente Real Decreto, las prestaciones percibidas con cargo a una Entidad
extranjera serán consideradas rentas de trabajo, salvo para la aplicación del
número 3 de este mismo artículo o que en un Convenio bilateral o multilateral
se disponga otra cosa".o
Los sucesivos RRDD siguieron en esa régimen, que también era similar al
establecida en el Régimen de Clases Pasivas, hasta el RD 2350/2004, para el
ejercicio 2005, en el que, como dice su preámbulo se somete a las previsiones
legales de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, en
materia de pensiones públicas y en la redacción dada por el RDL 11/2004 que
la modifica, en referencia a los criterios de revalorización de aquellas, con el fin
de mantener el poder adquisitivo, ex art 48 de la LGSS, mejorando la cuantía
de las pensiones mínimas por encima de la revalorización general. Así, el art.
44 de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2005 decía: "Uno En los términos que reglamentariamente
se determinen, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para
alcanzar la cuantía mínima de pensiones, los pensionistas del sistema de la
Seguridad Social en su modalidad contributiva, que no perciban ingresos de
capital o trabajo personal o que, percibiéndolos, no excedan de 6.122,53 euros
al año.." E incluso, en su número Dos reiteraba lo que sus precedentes venían
disponiendo en relación con la presunción de percepción de ingresos ("Se
presumirá que concurren los requisitos indicados en el número anterior cuando
el interesado hubiera percibido durante el año 2004 ingresos por cuantía igual
o inferior a 5.915,49 euros").
En ese contexto, el RD mantiene la regulación de sus precedentes en la
materia con la diferencia de que el art. 13.3 elimina el término reales para dejar
el siguiente contenido " Si, después de haber aplicado lo dispuesto en el
apartado anterior, la suma de los importes de las pensiones, reconocidas al
amparo de un convenio bilateral de Seguridad Social, tanto por la legislación
española como por la extranjera, fuese inferior al importe mínimo de la pensión
de que se trate vigente en cada momento en España, se le garantizará al
beneficiario, en tanto resida en territorio nacional, la diferencia entre la suma de
las pensiones reconocidas, española y extranjera, y el referido importe mínimo
de acuerdo con las normas generales establecidas para su concesión. Para la
aplicación de este apartado 3 y del artículo 50 del Reglamento (CEE) n.o
1408/1971 del Consejo, de 14 de junio de 1971, las cuantías fijas del
extinguido seguro obligatorio de vejez e invalidez tendrán la consideración de
importes mínimos.".
Esta regulación se vino reproduciendo textualmente en otros posteriores RRDD
en la materia hasta el RD 1170/2015, todos ellos referidos a las pensiones del
sistema de la Seguridad Social, si bien esa exclusión no tuvo lugar en el
Régimen de Clases Pasivas que mantuvo el término "reales" en su redactado y
hasta la actualidad.
Las distintas vicisitudes que se presentaron para la aprobación de las leyes
presupuestarias a partir del ejercicio de 2017 provocaron que los RRDD
posteriores, en materia de revalorización y complemento de las pensiones
vinieran indicando tan solo, y respecto del complemento por mínimos, los
importes sin ninguna otra referencia o reglamentación al efecto.
Es a partir del RD 46/2021, de 26 de enero y el posterior y ahora vigente, RD
65/2022, de 25 de enero, en el que el art. 14, destinado a la revalorización de
las pensiones reconocidas en aplicación de normas internacionales, vuelve a
ofrecer el texto que arrancaba del año 2004.
El Convenio de Seguridad Social entre España y Venezuela, firmado en
Caracas el 12 de mayo de 1988 (BOE de 7 de julio de 1990), del que queremos
destacar su art. 5.2 según el cual "Las prestaciones económicas, debidas por
una de las partes contratantes en aplicación del presente convenio, se harán
efectivas a los beneficiarios que residan en el territorio de la otra parte o de un
tercer país". Así como el mandato del art. 26 en el que se dice que "Las
autoridades competentes e instituciones de ambas partes se prestaran sus
buenos oficios y la más amplia colaboración técnica y administrativa para la
aplicación del presente convenio dentro del marco de su propia legislación".
CUARTO
Doctrina de la Sala.
Como ya ha venido diciendo esta Sala, la interpretación y aplicación de las
normas en materia de Seguridad Social, debe inspirarse en los mandatos
constitucionales que hemos recogido anteriormente para que, en definitiva, la
interpretación de las normas que la práctica judicial deba realizar responda "a
la finalidad constitucional de garantía por parte de todos los poderes públicos
de "la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de
necesidad " a efectuar " mediante pensiones adecuadas y periódicamente
actualizadas " ( STS de 18 de diciembre de 2013, rcud 530/2013, en igual
sentido la STS de 11 de mayo de 2006, rcud 1236/2005, entre otras).
También se ha dicho, en relación con los RRDD de revalorización de pensiones
que responde a las previsiones presupuestarias anuales y, aunque en
ocasiones la falta de aquellas no ha impedido la revalorización, si se viene
sosteniendo que su vigencia se proyecta durante la de la ley
presupuestaria correspondiente de forma que la vigencia de aquellos
reglamentos es temporal y vinculada a la de la correspondiente ley de
presupuestos ( STS de 2 de febrero de 1999, rcud 1981/1988).
Sobre el complemento por mínimos ya ha dicho esta Sala que gozan de clara
autonomía respecto de la pensión contributiva que suplementa. Así lo indicaba
la STS de 11 de octubre de 2017, rcud 3911/2015, diciendo que " Las razones
para tal conclusión son, entre otras, las siguientes: a) el complemento a
mínimos consiste en una cuantía que no responde al objetivo de la prestación
mejorada de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de
necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los requisitos de la pensión, sino
exclusivamente a la falta de ingresos económicos; c) la propia denominación
evidencia que no tienen sustantividad propia; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS ,
tienen "naturaleza no contributiva" y se financian con cargo al Presupuesto de
la Seguridad Social; y e) la concurrencia de los requisitos no se exige en una
exclusiva fecha, sino que han de acreditarse año tras año.
1. Se hace difícil sostener que pueda cumplirse el objetivo indicado de
paliar la situación de necesidad, si la cuantía que se fija como pensión
mínima garantizada para cada año es minorada por aplicación del
indicado porcentaje en relación con una prestación que, de no
complementarse, no alcanzaría por sí sola el umbral económico fijado".
Ya en lo que ahora se está cuestionando, las SSTS 22 de noviembre de 2005,
rcud. 5031/04 y 21 de marzo de 2006, rcud. 5090/04, referidas al complemento
por mínimos, declararon que tiene derecho al mismo quien tenga reconocida
una pensión por la Seguridad Social venezolana que realmente no le esté
siendo efectivamente satisfecha, debiendo atenderse en definitiva a la suma de
los "importes reales de las pensiones y no a las ideales derivadas del
reconocimiento, aunque no se dé la efectividad".
La doctrina de esas sentencias se asienta sobre las siguientes premisas: la
primera se refiere a la finalidad esencial del citado complemento diciendo
que "En un estado definido constitucionalmente como social y democrático, tal
complemento de prestación debe garantizar unos ingresos suficientes, por bajo
de los cuales se está en situación legal de pobreza, a toda persona que dedicó
su vida al trabajo, ocurrida la contingencia que lo separa de la actividad. Esta
finalidad resulta evidente del texto del art. 50 de la Ley General de la Seguridad
Social , cuando ordena computar a los efectos de alcanzar ese límite las
cantidades percibidas como rentas del capital o del trabajo personal, supuestos
en los que la norma se refiere a cantidades percibidas y no a cantidades
devengada"; la segunda para indicar que la anterior es la que debe presidir la
interpretación de los mandatos de los RRDD que se dictan y afectan a las
pensiones reconocidas en aplicación de normas internacionales diciendo
que "la norma esta referida a importes reales de las pensiones, no a las ideales
derivadas del reconocimiento aunque no se dé la efectividad. Es con dichos
importes reales con los que el beneficiario debe atender a sus necesidades que
no pueden verse satisfechas con el importe de utópicas pensiones reconocidas
y que no son satisfechas y por las que, en tanto no se hagan efectivas,
tampoco han de soportar cargas fiscales".
QUINTO
Doctrina del caso.
A la vista de aquellas previsiones legales y doctrina de esta Sala, debemos
entender que la sentencia recurrida se ha apartado de aquellos criterios
normativos y que debe mantenerse la doctrina que esta Sala ha elaborado en
estos casos.
Para ello se ha de partir de que a la hora de interpretar la regulación que está
siendo objeto de controversia debemos tener presentes los principios
constitucionales que deben inspirar la interpretación de esa normativa de forma
que se pueda garantizar al beneficiario de prestaciones sociales suficientes
ante situaciones de necesidad. Siendo ello así ya podemos decir que la
doctrina de la sentencia referencial sigue manteniendo su actualidad.
En efecto, atendiendo a la naturaleza y finalidad del complemento por mínimos,
es evidente que el legislador ha configurado esta prestación no contributiva, al
igual que todas las que tienen esa naturaleza, con base en un elemento
esencial: el nivel de ingresos o de percepciones económicas que tenga el
pensionista.Dos términos -ingresos o percepciones- claros que no pueden ser
ignorados a la hora de interpretar la regulación que nos ocupa. Esto es, el
concepto ingreso, según el diccionario de la Real Academia Española,
significa "caudal que entra en poder de alguien y que les es de cargo en las
cuentas". Del mismo modo el término percibir se define "recibir algo y
encargarse de ello". Y a estos dos términos son a los que atiende
la LGSS (tanto la de 1994 como la de 2015), en los preceptos que hemos
recogido, para fijar el derecho al citado complemento a favor de los
pensionistas que "no perciban" rentas o que "percibiéndolas" no excedan de
determinada cuantía. Es más, la vigente ley dispone la incompatibilidad de
dicho complemento con la "percepción del pensionista", en clara referencia a
aquello que ingresa en su patrimonio. E, incluso, ambas leyes se refieren al
cómputo de ingresos y no de derechos económicos.
Estos conceptos son los que deben sostener el alcance de la regulación
reglamentaria, tal y como se produjo en la interpretación que esta Sala ha dado
y que ahora debemos seguir manteniendo, aunque, para el sistema de
pensiones de la Seguridad Social, haya desaparecido el término "reales" en la
regulación reglamentaria que se ha dado al mandato legal. Esto es, para
determinar si procede el complemento por mínimos, aunque las prestaciones
con cargo a entidades extranjeras tengan la condición de rendimientos de
trabajo (tal y como esta Sala ha afirmado en la STS de 23 de octubre de 2019,
rcud 2158/2017), es preciso que estas prestaciones tengan la condición de
percibidas, ingresadas en el patrimonio del pensionista para que puedan
integrarse como elemento configurador del complemento por mínimos.
Ese ingreso o percepción por el pensionista es imprescindible para ajustar sus
ingresos con el mínimo de pensión que se establezca y, con ello, poder cubrir
las situaciones de necesidad que debe proteger el sistema de Seguridad
social.Como ya dijo esta Sala, la regulación del complemento por mínimos está
referida a importes de las pensiones percibidos, no a las pensiones
reconocidas al margen de su efectividad. Y ello porque con su cobro es con lo
que el beneficiario debe atender a sus necesidades, "que no pueden verse
satisfechas con el importe de utópicas pensiones reconocidas y que no son
satisfechas y por las que, en tanto no se hagan efectivas, tampoco han de
soportar cargas fiscales".
Además, en el régimen de pensiones reconocidas con arreglo a convenios
internacionales, como el que aquí nos ocupa, el concepto de pensión teórica
que se maneja para obtener la que finalmente debe ir a cargo de cada Estado
hace necesario otros términos para identificar la pensión prorrateada, de forma
que ya se acuda a una determina palabra con el que se haga referencia a esta
última (suma de los importes reales de las pensiones) o se dé un redactado
más sencillo (suma de los importes de las pensiones), lo que realmente se está
queriendo decir, en definitiva y en todo caso, es que la suma de la pensión
prorrateada, a cargo de uno y otro país, será la que deba tomarse para obtener
la diferencia con el importe mínimo de pensiones pero, claro está, siempre que
ambas hayan sido percibidas por el pensionista.
Así es, para realizar esa última operación será imprescindible que las
pensiones reconocidas tengan la condición de pensiones percibidas porque de
no ser así no se podría cumplir con la finalidad que persigue el complemento
por mínimos.En ese sentido, la STS de 18 de diciembre de 2013, que hemos
citado anteriormente, ya vino a decir que era un contrasentido reconocer una
prestación sin contenido económico y que no existe el derecho a una
prestación económica de contenido cero. Y eso mismo podríamos concluir en
el caso que nos ocupa, en el sentido de que no podemos tomar en
consideración una prestación económica por el solo hecho de estar reconocida
si la misma no se integra en el patrimonio del beneficiario.
Criterio que, además, se refuerza se tomamos en consideración que ese
régimen es el que también se sigue en el sistema de Clases Pasivas, en el
que, como hemos ya advertido, la cuestionada palabra "reales" sigue
apareciendo en sus RRDD de revalorización y no parece existir ninguna
referencia expresa en ninguno de los diferentes reglamentos (ni del sistema de
Seguridad social ni en el de Clases Pasivas) que venga a justificar la relevancia
que aquel termino pueda tener para hacer de mejor condición a quien estando
percibiendo las dos pensiones pueda verse complementado su suma hasta
alcanzar el mínimo y ese complemento no se otorgue al que, teniéndola
reconocida, no la percibe por causa imputable al Estado deudor.
Junto a lo anterior, debemos recordar que esta Sala ya ha obtenido similar
consecuencia ante otro tipo de percepciones que, estando reconocidas, no son
percibidas, diciendo que no han de ser consideradas a los efectos de
repercusión en la obtención de prestaciones del sistema, como ha sucedido
con las pensiones compensatorias que inciden en la pensión de viudedad (
STS de 8 de septiembre de 2013, rcud 2985/2012, entre otras).
Es más, este mismo criterio se ha seguido por esta Sala en la reciente
sentencia dictada el 18 de octubre de 2022, rcud 2433/2019, aunque la misma
se refiere al acceso a la prestación no contributiva de invalidez y a su régimen
jurídico.
Finalmente, queremos poner de manifiesto que esta Sala ha sido consciente de
la extensión social que esta problemática ha tenido a raíz de que la entidad
gestora entendiera que esa alteración en el redactado de los RRDD suponía
una modificación del régimen anterior y, con ello, de la jurisprudencia que esta
Sala había elaborado con anterioridad, llegando incluso a intervenir el Defensor
del Pueblo, ante las quejas que los pensionistas le presentaron, emitiendo, el
23 de noviembre de 2017, una recomendación dirigida a la Secretaria de
Estado de la Seguridad Social, en la que pedía no computar como ingreso de
los interesados el importe de pensiones no abonada desde enero de 2016 por
las autoridades venezolanas de seguridad social a sus pensionistas residentes
en España, a fin de que pudiera serles reconocido el cobro del complemento a
mínimos de sus pensiones cuando se constante la carencia de recursos
económicos suficientes.E incluso, instaba a que fueran revisadas de oficio
todas las solicitudes de los ejercicios de 2016 y 2017, nada de lo cual fue
atendido por la secretaria de Estado de la Seguridad Social (queja 16007118,
recogida en el informe anual de dicho organismo de 2017). Criterio de la
entidad gestora que se ha seguido en este caso por la sentencia recurrida y
que aquí hemos rechazado por ser irrelevante la circunstancia en la que
reposaba.
SEXTO
Lo anteriormente razonado, oído el Ministerio Fiscal, permite concluir en el
sentido de entender que la sentencia recurrida no contiene la doctrina correcta
y, por ende, el recurso debe ser estimado y, en consecuencia ,aquella debe ser
casada y, resolviendo el debate planteado en suplicación, procede desestimar
el recurso de tal clase interpuesto por la entidad gestora, confirmando la
sentencia dictada en la instancia.
Todo ello sin imposición de imposición de costas, a tenor del art. 235 de
la LRJS
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